Hutang Indonesia, antara ikatan kewajiban dan investasi jangka panjang

Sejarah Perkemnbangan Utang Indonesia

Indonesia termasuk negara yang sedang berkembang. Dahulu sebelum terjadinya krisis di Asia Tenggara, Indonesia merupakan salah satu negara yang laju pertumbuhan ekonominya tinggi tetapi pemerintah yang menjafi penggerak pembangunan justru menambah utang luar negerinya untuk membiayai pembangunan akonomi nasional.

Pada awalnya utang luar negeri Indonesialebih banyak dilakukan oleh pemerintah. Pinjaman yang diterima biasanya dalam bentuk hibah serta soft loan dari negara-negara sahabat dan negara-negara supra nasional.

Sejak krisis dunia tahun 1980-an pemerintah harus mengambil langkah-langkah deregulasi dari berbagai sektor. Untuk meningkatkan minat investasi swasta karna terbatasnya sumber-sumber investasi yang dibutuhkan, mendorong pihak swasta melakukan pinjaman luar negeri baik pinjaman komersial maupun pinjaman portofolio.

Krisis ekonomi tahun 1998 menyebabkan pengeluaran total pemerintah meningkat dari anggaran tahun sebelumnya. Sehingga indonesia melakukan pinjaman luar negeri untuk menutup defisit anggaran yang besar.

Dampak Utang Luar Negeri Terhadap Pembangunan

Setiap tindakan ekonomi pasti mengandung berbagai konsekuensi begitu juga halnya dengan tindakan pemerintah dalam menarik pinjaman luar negeri. Dalam jangka pendek, pinjaman luar negeri dapat menutup defisit APBN dan ini jauh lebih baik di bandingkan jika defisit APBN tersebut harus ditutup dengan pencetakan uang baru, sehingga memungkinkan pemerintah untuk melaksanakan pembangunan dengan dukungan modal yang relatif lebih besar, tanpa disertai efek peningkatan tingkat hatga bunga yang tinggi.

Dalam jangka panjang, utang luar negeri dapat menimbulkan permasalahan ekonomi pada banyak negara debitur (peminjam) dan akibatnya pemerintah mengalami ketergantungan dengan bantuan luarg negeri (asing). Besar kecilnya jumlah utanng luar negeri yang dimiliki oleh negara yang sedang berkembang lebih disebabkan oleh adanya defisit current account, kekurangan dana, investasi pembangunan yang tidak dapat ditutup dengan sumber-sumber dana didalam negeri, angka inflasi yang tinggi, ketidakefisiensian struktural didalam perekonomian.

Akibat dari semakin banyak negara-negara yang terjerumus dalam krisis utang luar negeri, menyebabkan IMF(International Monetary Fund) dan bank dunia terpaksa menganjurkan kepada negara-negara tersebut untuk melakukan program penyesuaian struktural terhadap perekonomian dalam negeri.

Nilai tukar rupiah sangat berpengaruh pada proses pengembalian hutang. Karena masanya pengembalian pinjaman utang luar negeri menggunakan kurs dollar. Contohnya utang indonesia terhadap Amerika. Akibat dari terdepresiasinya nilai tukar rupiah terhadap dollar Amerika, pembayaran kembali utang luar negeri mengalami peningkatan. Sebab Indonesia harus membayar dalam bentuk dollar Amerika. Dana yang digunakan untukl membayar utang luar negeri didapat dari penerimaan dalam negeri tetapi karna tidak mencukupi Indonesia terpaksa juga menggunakan bantuan dari IMF. Jadi secara langsung, utang luar negeri yang lama dibayar dengan utang luar negeri yang baru.

Mengapa semakin besar utang luar negeri yang dibayar, semakin besar akumulasi utang? Benarkah kita sudah merdeka secara ekonomi?

            Seorang panelis pada Diskusi ”Sewindu Reformasi Mencari Visi Indonesia 2030” pekan lalu mengatakan, sampai sekarang ia tidak melihat ada keinginan dan komitmen jelas dari pemerintah untuk menghentikan ketergantungan pada utang atau keluar dari jerat utang.

            Hal ini bisa dilihat dari tidak adanya langkah signifikan yang ditempuh pemerintah untuk mengurangi beban utang luar negeri. Mulai dari langkah moderat dengan menolak utang baru hingga langkah paling radikal meminta penghapusan utang, atau bahkan melakukan pembangkangan dengan mengemplang utang karena sebagian utang luar negeri yang ada saat ini dianggap sebagai utang najis (odious debt).

            Alih-alih meminta penghapusan utang, sekadar mempercepat pelunasan utang kepada Dana Moneter Internasional (IMF) pun pemerintah terkesan berat hati. Tahun lalu, keberatan untuk mempercepat pelunasan utang kepada IMF dikemukakan antara lain oleh Gubernur Bank Indonesia (BI) Burhanuddin Abdullah.

            Menurut Gubernur BI, meskipun tidak dapat digunakan, dana IMF yang masih tersisa sebesar 7,8 miliar dollar AS bisa diputar oleh BI untuk menambah penghasilan pemerintah.

            Tahun ini, setelah IMF menaikkan suku bunga pinjaman dari 3,5 menjadi 4,5 persen, keberatan untuk mempercepat pelunasan utang IMF disuarakan langsung oleh pejabat Departemen Keuangan. Direktur Jenderal Perbendaharaan Negara Mulia P Nasution mengatakan pelunasan utang kepada IMF dapat memancing para spekulan untuk menarik dana mereka dari Indonesia.

            Sikap ini dinilai sebagai upaya mempertahankan intervensi IMF di negeri ini. Sikap pemerintah yang menolak anjuran Koalisi Anti-Utang agar menghapuskan utang lama dan menolak utang baru juga sangat bertolak belakang dengan kecenderungan internasional yang semakin kritis terhadap utang. Kritik tidak hanya muncul berkaitan dengan efektivitas utang itu sendiri, tetapi juga sisi kelembagaannya, sisi ideologi, serta implikasi sosial politiknya.

            Dari efektivitas, secara internal utang luar negeri tidak hanya menghambat tumbuhnya kemandirian ekonomi negara-negara pengutang. Utang juga mengakibatkan kontraksi belanja sosial, merosotnya kesejahteraan rakyat, dan melebarnya kesenjangan ekonomi (Pearson, 1969; Kindleberger dan Herrick, 1997; Todaro, 1987).

            Secara eksternal, utang luar negeri juga meningkatkan ketergantungan negara-negara Dunia Ketiga pada pasar luar negeri, modal asing, dan juga pada tradisi pembuatan utang luar negeri secara berkesinambungan (Payer, 1974; Gelinas, 1998).

            Dari sisi kelembagaan, lembaga-lembaga keuangan multilateral penyalur utang luar negeri, seperti IMF, Bank Dunia, dan Bank Pembangunan Asia (ADB) sendiri dinilai tidak transparan dan tidak akuntabel. Mereka dianggap sebagai kepanjangan tangan negara-negara negara-negara maju pemegang saham utama lembaga-lembaga tersebut, untuk mengintervensi negara-negara pengutang (Rich, 1999; Stiglitz, 2002; Pincus dan Winters, 2004).

            Dari sisi ideologi, utang luar negeri dituding telah dipakai oleh negara-negara kreditor, terutama AS, sebagai sarana untuk menyebarluaskan kapitalisme neoliberal ke seluruh penjuru dunia dan ”menguras dunia” (Erlerm, 1989). Dari sisi implikasi sosial politik, utang luar negeri dicurigai sengaja dikembangkan oleh negara-negara kreditor untuk mengintervensi negara-negara pengutang.

            Secara tidak langsung, utang dianggap juga bertanggung jawab atas lahirnya rezim-rezim diktator, kerusakan lingkungan, meningkatnya tekanan migrasi, perdagangan obat-obatan terlarang, serta terjadinya konflik dan peperangan (Gilpin, 1987; George, 1992; Hanton, 2000).

            Masalah utang luar negeri sebenarnya bukan masalah baru bagi Indonesia, karena Indonesia sudah menjadi pelanggan utang, bahkan sebelum merdeka. Tetapi, utang baru menjadi masalah serius setelah terjadi transfer negatif bersih (utang yang diterima lebih besar dibandingkan cicilan pokok dan bunga utang yang harus dibayar setiap tahun) dalam transaksi utang luar negeri pemerintah pada tahun anggaran 1984/1985.

            Total utang yang pada akhir era Soekarno baru sebesar 6,3 miliar dollar AS (terdiri dari 4 miliar dollar AS warisan Hindia Belanda dan 2,3 miliar dollar AS utang baru) membengkak menjadi 54 miliar dollar AS pada akhir pemerintahan Soeharto.

            Selama dua tahun era BJ Habibie, utang bertambah lagi 23 miliar dollar AS menjadi 77 miliar dollar AS. Sekarang ini total utang luar negeri sekitar 78 miliar dollar AS. Ditambah utang dalam negeri, pada pascakrisis 1997, total utang Indonesia pernah mencapai sekitar Rp 2.100 triliun.

            Dengan total utang Rp 1.318 triliun dan jumlah penduduk sekitar 210 juta jiwa sekarang ini, setiap penduduk Indonesia (termasuk bayi baru lahir) terbebani utang sekitar Rp 7 juta.

            Sementara kekayaan alam dan kemandirian serta kapasitas kita untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat terus tersandera oleh beban membayar cicilan dan bunga utang yang menyita hingga sepertiga sendiri anggaran belanja APBN. Posisi Utang Rp 1.318 ini terdiri dari Rp 636,6 triliun utang dalam negeri dan 76,6 miliar dollar AS utang luar negeri.

            Hasil penelitian Reinhard, Rogoff, dan Savastano tahun 2003 (Almizan Ulva, 2004), batas aman rasio utang luar negeri (pemerintah dan swasta) terhadap PDB negara berkembang adalah 15-20 persen.

            Sebenarnya utang luar negeri masih bisa diterima selama itu digunakan dengan baik untuk membangun ekonomi dan meningkatkan kesejahteraan rakyat, serta tidak mengakibatkan beban berlebihan pada keuangan negara dan tidak diembel-embeli dengan persyaratan yang memberatkan. Akan tetapi, yang terjadi di Indonesia, utang banyak bocor sehingga sasaran yang ingin dituju melalui strategi big push theory juga tidak tercapai.

            Prinsip gali lubang tutup lubang masih terjadi karena untuk membayar utang lama, pemerintah harus terus membuat utang baru. Akibat salah kelola utang, Indonesia dalam lingkaran setan perangkap utang (debt trap). Sebuah kajian independen Bank Dunia pernah menyebutkan, sekitar 30 persen utang luar negeri dikorupsi oleh rezim berkuasa pada era Soeharto sehingga kemudian muncul anggapan utang itu utang ”najis” yang tidak pantas dibayar.

Kesimpulan

Masalah utang luar negeri sebenarnya bukan masalah baru bagi Indonesia, karena Indonesia sudah menjadi pelanggan utang, bahkan sebelum merdeka.

Dari sisi ideologi, utang luar negeri dituding telah dipakai oleh negara-negara kreditor, terutama AS, sebagai sarana untuk menyebarluaskan kapitalisme neoliberal ke seluruh penjuru dunia dan ”menguras dunia” (Erlerm, 1989).

Dari sisi kelembagaan, lembaga-lembaga keuangan multilateral penyalur utang luar negeri, seperti IMF, Bank Dunia, dan Bank Pembangunan Asia (ADB) sendiri dinilai tidak transparan dan tidak akuntabel.

Dari efektivitas, secara internal utang luar negeri tidak hanya menghambat tumbuhnya kemandirian ekonomi negara-negara pengutang. Utang juga mengakibatkan kontraksi belanja sosial, merosotnya kesejahteraan rakyat, dan melebarnya kesenjangan ekonomi (Pearson, 1969; Kindleberger dan Herrick, 1997; Todaro, 1987).

Prinsip gali lubang tutup lubang masih terjadi karena untuk membayar utang lama, pemerintah harus terus membuat utang baru. Akibat salah kelola utang, Indonesia dalam lingkaran setan perangkap utang (debt trap). Semakin bertambahnya utang luar negeri pemerintah  berarti juga semakin memberatkan posisi APBN RI, atau utang luar negeri tersebut harus dibayarkan berserta dengan bunganya. Ironisnya semasa krisis ekonomi, utang luar negeri itu harus dibayar dengan menggunakan bantuan dana dari luar negeri, yang artinya sama saja dengan utang baru. Karena pada saat krisi ekonomi penerimaan rutin pemerintah dari sektor pajak tidak sebanding dengan kebutuhan anggaran belanja negara.